La piscina municipal de Candelaria y la sentencia que corrige a Costas: cuando proteger el litoral no puede significar expulsar a la ciudadanía del mar
Una sentencia que va más allá de una piscina
La sentencia de la Audiencia Nacional sobre la piscina municipal de Candelaria no es una resolución menor ni un simple pleito administrativo entre un ayuntamiento y Costas. Es mucho más que eso. Es una decisión judicial que obliga a mirar el litoral canario desde la realidad física, social y cultural de Canarias, y no solo desde una lectura fría, centralizada y excesivamente rígida de la normativa de costas.
El fallo, dictado el 11 de febrero de 2026 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, estima el recurso del Ayuntamiento de Candelaria contra la resolución de la Dirección General de la Costa y el Mar de 27 de diciembre de 2022. Aquella resolución había denegado la concesión para ocupar el dominio público marítimo-terrestre con destino a piscina municipal de agua salada e instalaciones auxiliares. La Audiencia Nacional anula esa decisión y reconoce el derecho del Ayuntamiento a obtener la concesión, con condiciones claras: respetar la servidumbre de paso y obtener la correspondiente autorización de vertidos.
Conviene decirlo desde el principio: la sentencia no declara que en la costa pueda hacerse cualquier cosa. Tampoco convierte las piscinas de agua de mar en una excepción general automática. Lo que hace es algo más fino, más sensato y jurídicamente más interesante: obliga a analizar el caso concreto, la función social de la instalación, las condiciones de la costa tinerfeña y el verdadero sentido del uso público del dominio público marítimo-terrestre.
El origen del conflicto: una concesión denegada tras años de tramitación
El procedimiento nace de una solicitud municipal que venía de lejos. Según recoge la propia sentencia, el Ayuntamiento había presentado su solicitud en 2011 y en 2018 se había emitido una propuesta de condiciones y prescripciones para la concesión. Posteriormente, la Dirección General de la Costa y el Mar cambió de criterio y terminó denegando la concesión en diciembre de 2022.
La Administración estatal sostuvo varios argumentos. Entre ellos, que la instalación no cumplía con la exigencia legal de que solo puedan ocupar el dominio público marítimo-terrestre aquellas actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. También alegó que el cobro de tasas y los cerramientos impedían el uso público, que podía existir afección a yacimientos de áridos, que había problemas con la servidumbre de tránsito, que la instalación funcionaba sin título habilitante desde 1985 y que la cloración y vertido de aguas planteaban problemas conforme al Reglamento de Costas.
El Ayuntamiento, por su parte, defendió que la piscina cumplía una función pública evidente: permitir el baño seguro en agua de mar junto a la ribera, especialmente en una costa donde el oleaje, la batimetría y la naturaleza volcánica del litoral no siempre permiten un acceso seguro al mar. También sostuvo que el cobro de una tasa municipal no desnaturalizaba el uso público, que la servidumbre de paso podía garantizarse, que la instalación ya existía y que la autorización de vertidos debía tratarse como una condición de funcionamiento, no como un obstáculo absoluto para conceder la ocupación.
La clave jurídica: qué significa “no poder tener otra ubicación”
El núcleo de la sentencia está en la interpretación de una idea aparentemente sencilla, pero jurídicamente decisiva: solo pueden ocupar el dominio público marítimo-terrestre las instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación.
La Ley de Costas establece que el dominio público marítimo-terrestre debe protegerse, conservarse y mantenerse al servicio del uso público. El artículo 2 fija como fines de la actuación administrativa asegurar la integridad del dominio público, garantizar el uso público del mar y regular su utilización racional con respeto al paisaje, el medio ambiente y el patrimonio histórico. (BOE)
Además, el artículo 31 distingue entre usos comunes, libres y gratuitos, como pasear o bañarse, y usos que requieren obras, instalaciones o una intensidad especial. Estos últimos necesitan título administrativo, como autorización o concesión. (BOE)
El artículo 32 es todavía más directo: únicamente se puede permitir la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. (BOE)
La Administración interpretó esa exigencia de forma restrictiva. La Audiencia Nacional, sin embargo, considera que el caso no puede resolverse con una fórmula automática. Y aquí aparece la parte más relevante de la sentencia: para el tribunal, no estamos ante “meras piscinas municipales con agua salada”, sino ante instalaciones orientadas a permitir el disfrute seguro del mar, del ambiente marino y del baño en agua de mar en una costa insular con condiciones muy particulares.
Esta distinción es fundamental. Una piscina convencional puede estar en cualquier barrio, parque o complejo deportivo. Una piscina de agua de mar pensada para permitir el baño seguro junto a la ribera no cumple la misma función. Su razón de ser no es solo nadar, sino acercar el mar a quienes no pueden disfrutarlo con seguridad en determinados tramos del litoral.
La sentencia entiende algo básico: Canarias no es el Mediterráneo
Uno de los pasajes más llamativos de la resolución es su referencia a las condiciones específicas de la costa atlántica de Tenerife. El tribunal señala que estos puntos de baño han sido necesarios para el disfrute del mar por las condiciones de la costa insular, muy distintas de las que puede conocer quien esté acostumbrado al Mediterráneo.
Esa afirmación tiene más profundidad de la que parece. Durante demasiadas décadas, una parte de la normativa y de la gestión estatal del litoral se ha aplicado desde una mirada poco sensible a las singularidades territoriales. Canarias tiene una relación con el mar que no puede reducirse a una playa de arena, una línea de deslinde y un expediente administrativo.
En buena parte del litoral tinerfeño, el baño seguro depende de charcos, piscinas naturales, diques, accesos, escaleras, plataformas o instalaciones públicas. No hablamos de un capricho urbanizador, sino de una forma histórica de convivencia con una costa bella, abrupta y a menudo difícil.
La sentencia no romantiza esa realidad. Reconoce que estas instalaciones pueden transformar el paisaje y entrar en tensión con valores ambientales. Ahora bien, también recuerda que esa tensión debe analizarse caso por caso. No todo impacto justifica una denegación automática, especialmente cuando la instalación ya existe, se ubica en un entorno urbano degradado y cumple una función pública relevante.
Uso público no significa necesariamente acceso sin tasa
Otro punto importante es el debate sobre las tasas municipales. Costas entendía que cobrar por acceder a las instalaciones era contrario al uso público del dominio público marítimo-terrestre. La Audiencia Nacional rechaza esa tesis con claridad.
El tribunal señala que el cobro de tasas municipales no es incompatible con el uso público, porque esas tasas sirven para compensar costes de mantenimiento y no para convertir la instalación en un negocio privado. La sentencia añade que muchas veces existen precios reducidos para determinados grupos de personas y que no se está cerrando una playa entera, sino acotando una parte mínima de la costa para prestar un servicio público.
Este razonamiento es especialmente relevante. El uso público del litoral no se reduce a la gratuidad absoluta de cualquier equipamiento. Hay servicios públicos que requieren conservación, personal, limpieza, seguridad, vigilancia, tratamiento de aguas y mantenimiento. Pretender que todo servicio público costero con tasa deja de ser público es una simplificación poco realista.
Una biblioteca pública puede tener tasas por determinados servicios. Un polideportivo municipal puede exigir una cuota. Una piscina pública puede tener entrada regulada. Eso no la convierte automáticamente en una explotación privada ni la despoja de su naturaleza pública.
La servidumbre de paso: una condición, no una excusa
La resolución estatal también había invocado la afección a la servidumbre de tránsito. La Audiencia Nacional no ignora este punto, pero lo reconduce de forma razonable: si el proyecto contempla restablecer la servidumbre de paso, esa obligación debe incorporarse como condición en el acto de otorgamiento de la concesión.
Aquí el tribunal introduce una lógica administrativa equilibrada. Cuando un problema puede resolverse mediante una condición, no siempre tiene sentido utilizarlo como argumento para tumbar todo el proyecto. Esa es una diferencia importante entre administrar con proporcionalidad y administrar con rigidez.
La protección de la servidumbre de paso es esencial. Nadie debería discutirlo. Pero si puede garantizarse dentro de la concesión, la respuesta jurídica adecuada no es necesariamente la denegación total, sino la imposición de condiciones eficaces y verificables.
Vertidos y cloración: una interpretación menos automática
La sentencia aborda también la instalación auxiliar de cloración y la autorización de vertidos. Costas había vinculado esta cuestión al artículo 96.1 del Reglamento de Costas, relativo a instalaciones de tratamiento de aguas residuales.
La Audiencia Nacional distingue entre aguas cloradas procedentes de una piscina y aguas residuales de saneamiento. Aunque admite que las aguas cloradas vertidas al mar puedan calificarse como residuales en sentido amplio, entiende que no pueden equipararse sin más a las aguas residuales procedentes del saneamiento. Según el tribunal, las instalaciones auxiliares de cloración de una piscina no tienen la misma naturaleza que una estación depuradora ni generan los mismos impactos visuales u olores.
Ahora bien, la sentencia no elimina la exigencia ambiental. Al contrario, mantiene que la autorización de vertidos debe obtenerse como condición para el funcionamiento de la instalación. La piscina puede obtener la concesión, pero no puede funcionar al margen de los controles ambientales correspondientes.
Ese matiz es importante. La sentencia no abre la puerta a una especie de barra libre litoral. Lo que dice es que la falta de autorización de vertidos, cuando precisamente no se podía obtener por carecer de título habilitante, no debe impedir la concesión. Debe convertirse en una condición posterior y necesaria para reabrir con todas las garantías.
El largo funcionamiento sin título no justifica la denegación
Otro argumento de Costas era que la piscina venía funcionando sin título habilitante desde 1985. La Audiencia Nacional no niega ese hecho. Al contrario, lo asume como parte de la realidad del expediente. Sin embargo, entiende que no puede utilizarse como razón automática para denegar la legalización.
El tribunal recuerda que el departamento de Costas pudo haber intervenido durante todos esos años para clausurar la instalación, pero no lo hizo. Por tanto, no parece razonable convertir ahora esa larga inactividad administrativa en un argumento decisivo contra la solicitud municipal.
Esta parte de la sentencia tiene un evidente contenido institucional. La Administración no puede permanecer pasiva durante décadas y después utilizar esa situación como si la responsabilidad fuera únicamente del administrado. Menos aún cuando el expediente tenía precisamente por finalidad regularizar una instalación existente.
El supuesto desistimiento del Ayuntamiento
La Audiencia Nacional también rechaza que el Ayuntamiento hubiese desistido de su solicitud por discutir el canon concesional. Según la sentencia, Candelaria aceptó las condiciones y prescripciones en 2020 y formuló alegaciones sobre el canon, pero eso no equivale a una negativa rotunda ni a un abandono del procedimiento.
La interpretación del tribunal es prudente y bastante lógica. En un expediente que se prolongó durante once años, no parece razonable concluir que una administración local ha desistido simplemente porque pide reconsiderar un aspecto económico. Una cosa es rechazar las condiciones. Otra muy distinta es aceptar el marco general y discutir el importe del canon.
Además, la Ley de Costas prevé que toda ocupación o aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre mediante concesión o autorización devenga el correspondiente canon en favor de la Administración del Estado. (BOE) Por tanto, el debate sobre su cuantía no era una cuestión menor, pero tampoco podía convertirse automáticamente en una renuncia al expediente.
Qué decide exactamente la Audiencia Nacional
El fallo es claro. La Audiencia Nacional estima el recurso contencioso-administrativo del Ayuntamiento de Candelaria, anula la resolución de Costas y reconoce el derecho municipal a obtener la concesión para ocupar el dominio público marítimo-terrestre con destino a piscina municipal de agua de mar. Esa concesión deberá ajustarse a las condiciones y prescripciones fijadas en la propuesta de 18 de abril de 2018, especialmente el respeto a la servidumbre de paso y la obtención de autorización de vertidos. También impone las costas a la Administración demandada.
No obstante, hay un dato relevante a fecha 28 de abril de 2026: la propia sentencia indica que es susceptible de recurso de casación ante el Tribunal Supremo, con un plazo de 30 días desde su notificación. El Ayuntamiento informó públicamente el 13 de abril de 2026 de que el fallo había sido notificado ese día y de que Costas disponía de 30 días para recurrir. (Candelaria)
Por tanto, con la información disponible a 28 de abril de 2026, la sentencia es una victoria judicial muy relevante para Candelaria, pero no puedo afirmar que sea firme si no consta oficialmente que haya transcurrido el plazo sin recurso o que el Tribunal Supremo haya inadmitido o resuelto una eventual casación.
Una resolución con valor canario
La importancia de esta sentencia no reside solo en que permita avanzar hacia la reapertura de una instalación concreta. Su valor está en que reconoce una realidad que en Canarias conocemos bien: el acceso al mar no siempre se garantiza dejando la costa intacta y mirando para otro lado.
En determinados tramos del litoral canario, permitir el baño seguro exige intervención pública. Puede ser una escalera, una plataforma, un dique, un charco acondicionado o una piscina de agua de mar. Cada actuación debe evaluarse ambientalmente, por supuesto. Pero negar de entrada su función social es desconocer cómo se vive el mar en islas volcánicas con costas abruptas, oleaje frecuente y fondos que no siempre permiten un baño seguro.
La sentencia acierta al recordar que estas instalaciones pueden servir especialmente a personas mayores, niños y personas con dificultades funcionales. Ese enfoque introduce un elemento de justicia social en la interpretación del litoral. El mar no debería ser solo para quienes tienen buena forma física, destreza o capacidad para enfrentarse a una costa exigente. También debe estar al alcance de quienes necesitan condiciones más seguras para disfrutarlo.
Protección ambiental sí, burocracia ciega no
Sería un error leer esta sentencia como una derrota de la protección del litoral. No lo es. La protección ambiental sigue siendo imprescindible, y más aún en islas sometidas a una enorme presión urbanística, turística y climática. La Ley de Costas cumple una función esencial: impedir la privatización del litoral, proteger el dominio público y evitar que la ribera del mar se convierta en un espacio capturado por intereses particulares.
Sin embargo, proteger no puede significar aplicar la norma sin sensibilidad territorial, sin proporcionalidad y sin atender al interés público real. Una cosa es impedir abusos urbanísticos, ocupaciones privadas o agresiones ambientales. Otra muy distinta es bloquear una instalación municipal que permite el baño seguro en agua de mar, en un entorno urbano ya transformado, con condiciones de uso público y bajo exigencias de servidumbre y control de vertidos.
La buena administración exige distinguir. No todo lo construido junto al mar merece el mismo juicio. No es lo mismo un hotel, una urbanización, un club privado, un chiringuito de explotación intensiva o una piscina municipal destinada al baño seguro de la ciudadanía. Meterlo todo en el mismo saco puede parecer muy garantista, pero a veces termina siendo profundamente injusto.
Conclusión: una sentencia sensata para un litoral complejo
La sentencia de la Audiencia Nacional sobre la piscina municipal de Candelaria representa una llamada de atención a una forma demasiado rígida de entender la costa. El litoral debe protegerse, sin duda. Pero también debe vivirse, disfrutarse y ponerse al servicio de la ciudadanía cuando ello sea compatible con el interés general y con las garantías ambientales necesarias.
El tribunal no niega los valores ambientales. Tampoco relativiza la importancia del dominio público marítimo-terrestre. Lo que hace es recordar que el uso público del mar no siempre se garantiza con la simple prohibición. A veces, especialmente en Canarias, se garantiza mediante una intervención pública bien ordenada, sometida a concesión, con servidumbre de paso, con autorización de vertidos y con condiciones claras.
Candelaria ha obtenido una victoria judicial relevante. Ahora queda la parte menos vistosa, pero igual de importante: cumplir las condiciones, garantizar el tránsito, tramitar la autorización de vertidos, asegurar un mantenimiento adecuado y demostrar que la piscina puede ser un ejemplo de uso público responsable del litoral.
Porque la costa no se defiende expulsando a la gente del mar. Se defiende evitando abusos, corrigiendo impactos y permitiendo que el mar siga siendo de todos, también de quienes necesitan ayuda para acercarse a él con seguridad.
Fuentes utilizadas
Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, recurso 254/2023, de 11 de febrero de 2026. (Candelaria)
Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, texto consolidado del BOE. (BOE)
Comunicación pública del Ayuntamiento de Candelaria sobre la notificación del fallo y el plazo de recurso. (Candelaria)
