Ceuta y las devoluciones masivas: cuando «que se vayan todos» se encuentra con el Estado de derecho
Ceuta tiene un problema real. Negarlo sería tan irresponsable como utilizarlo para justificar cualquier solución. Una llegada extraordinaria de decenas de miles de personas en un periodo muy corto puede desbordar los servicios públicos, generar problemas de salubridad, tensionar la convivencia y provocar entre los ciudadanos una comprensible sensación de inseguridad y abandono.
Los ceutíes tienen derecho a exigir respuestas. España tiene derecho a controlar sus fronteras. Y quienes no tengan derecho a permanecer en nuestro país hay que devolverlos conforme establece la ley.
Hasta aquí debería resultar relativamente sencillo ponerse de acuerdo.
El problema comienza cuando una situación extraordinariamente compleja se reduce a una frase extraordinariamente sencilla: entraron ilegalmente, que se vayan todos. Porque una cosa es defender los retornos previstos en nuestro ordenamiento jurídico y otra muy distinta convertir el hecho común de haber cruzado irregularmente una frontera en una respuesta automática e indiscriminada aplicable a todos, incluidos los menores.
Y no se trata solamente de una cuestión humanitaria. Se trata, antes que nada, de Estado de derecho.
«Que por donde han entrado, vuelvan a salir»
El Partido Popular ha endurecido considerablemente su discurso desde la entrada masiva de finales de julio. El secretario general del partido, Miguel Tellado, reclamó que quienes hubieran entrado irregularmente se fueran «por donde han llegado». Cuando se le preguntó específicamente por los menores y por su posible acogida en otras comunidades autónomas, mantuvo esencialmente el mismo planteamiento.
Días después, la vicesecretaria de Coordinación Sectorial del PP, Alma Ezcurra, fue todavía más explícita respecto de los menores: «Tienen que retornar todos». La dirigente popular añadió que deberían regresar a sus familias o a los sistemas de protección de sus países de origen.
Vox ha llevado el planteamiento más lejos todavía y ha reclamado la deportación inmediata de todos los inmigrantes que entraron durante la crisis.
La propuesta tiene una enorme eficacia comunicativa. Si alguien ha entrado ilegalmente, parece intuitivo concluir que simplemente debe recorrer el camino inverso.
Pero las leyes no funcionan así.
Lo primero que conviene aclarar: España sí puede devolver
Conviene empezar desmontando un equívoco frecuente. Defender las garantías jurídicas no significa afirmar que España carezca de instrumentos para devolver a quienes entran irregularmente.
Los tiene.
La Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, nuestra principal Ley de Extranjería, establece en su artículo 58.3 que no será necesario un expediente de expulsión para proceder a la devolución de quienes, habiendo sido previamente expulsados, vulneren la prohibición de entrada y también de quienes «pretendan entrar ilegalmente en el país».
Por tanto, sería incorrecto escribir que toda devolución de una persona que haya cruzado irregularmente la frontera requiere necesariamente un expediente ordinario de expulsión.
Pero la misma ley que permite devolver establece inmediatamente los límites.
El artículo 58.4 dispone que, cuando una persona formalice una solicitud de protección internacional, la devolución no podrá ejecutarse hasta que se haya decidido sobre la inadmisión de esa petición conforme a la normativa correspondiente.
Y aquí aparece la primera grieta del «todos».
Porque jurídicamente ya no todos son iguales.
Pedir asilo cambia la situación jurídica
La Ley 12/2009, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, resulta todavía más explícita.
Su artículo 19.1 establece que, una vez solicitada la protección internacional, la persona extranjera no podrá ser objeto de retorno, devolución o expulsión mientras no se resuelva su solicitud o se determine que esta no debe ser admitida.
Esto no significa que pronunciar la palabra «asilo» proporcione automáticamente derecho a quedarse en España. La solicitud puede ser inadmitida o denegada y, cuando corresponda legalmente, podrá producirse posteriormente el retorno.
Significa algo bastante diferente: hay que examinar la situación.
Puede parecer una distinción burocrática, pero constituye precisamente una de las diferencias entre un Estado de derecho y una decisión colectiva basada exclusivamente en la pertenencia a un grupo.
Europa también prohíbe las expulsiones colectivas
La cuestión no termina en la legislación española.
El artículo 19 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea establece una garantía extraordinariamente relevante: «Se prohíben las expulsiones colectivas». El mismo artículo incorpora además el principio de no devolución cuando exista un riesgo serio de pena de muerte, tortura u otros tratos inhumanos o degradantes.
El artículo 4 del Protocolo nº 4 del Convenio Europeo de Derechos Humanos establece igualmente la prohibición de las expulsiones colectivas de extranjeros.
Pero aquí conviene ser especialmente rigurosos. Estas normas no significan que devolver simultáneamente a muchas personas constituya automáticamente una expulsión colectiva prohibida. La cuestión jurídica esencial es bastante más compleja y tiene que ver, entre otros elementos, con la posibilidad efectiva de considerar las circunstancias personales de quienes puedan necesitar protección.
Esta precisión no debilita el argumento. Lo fortalece.
Porque permite distinguir entre una política firme de retornos y una consigna política según la cual el único dato relevante para resolver miles de situaciones diferentes sería que todas esas personas cruzaron irregularmente la frontera.
Una sentencia que no debemos esconder: N.D. y N.T. contra España
Existe además una sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que cualquiera podría utilizar para discutir una interpretación demasiado categórica de las devoluciones colectivas. Precisamente por eso merece ser explicada.
Se trata de N.D. y N.T. contra España, resuelta definitivamente por la Gran Sala del Tribunal Europeo de Derechos Humanos el 13 de febrero de 2020. El asunto tenía su origen en el intento de entrada en Melilla de dos ciudadanos africanos que participaron en un salto colectivo de la valla fronteriza y fueron devueltos inmediatamente a Marruecos.
La Gran Sala terminó descartando que España hubiera vulnerado en aquellas circunstancias el Convenio.
La sentencia es importante porque demuestra que el Derecho europeo no puede resumirse diciendo que «toda devolución inmediata es ilegal». El Tribunal valoró las circunstancias concretas de aquella entrada y la conducta de los demandantes, así como la existencia de vías legales de acceso que podían haber utilizado.
Por eso debemos ser prudentes también desde posiciones progresistas: la defensa de los derechos fundamentales no necesita simplificar el Derecho en sentido contrario.
La pregunta relevante en Ceuta no es si España puede devolver. Puede hacerlo.
La cuestión es si puede anunciarse de antemano que todos recibirán exactamente la misma respuesta jurídica, con independencia de sus circunstancias.
Y esa pregunta se vuelve todavía más delicada cuando hablamos de niños.
Con los menores, el «todos» encuentra un muro jurídico
Cuando escuché la afirmación de que «todos los menores tienen que retornar», pensé que aquí se encontraba probablemente el punto más débil de toda la propuesta.
No porque un menor extranjero no pueda ser repatriado.
Puede serlo.
La cuestión es cómo se decide.
El artículo 35 de la propia Ley Orgánica 4/2000 regula específicamente la situación de los menores extranjeros no acompañados. Cuando se determina que una persona es menor, debe ser puesta a disposición de los servicios competentes de protección de menores.
A partir de ahí comienza un procedimiento que difícilmente puede reconciliarse con la idea de decidir previamente que «todos» deben regresar.
Antes de adoptar una decisión sobre la repatriación, la Administración del Estado debe solicitar información sobre las circunstancias familiares del menor. Debe escucharlo cuando tenga suficiente madurez y recabar informes de los servicios de protección de menores y del Ministerio Fiscal.
Después podrá decidir sobre su retorno al país de origen, su reunificación con sus familiares o su permanencia en España.
Y la propia ley establece el criterio que debe presidir esa decisión: el interés superior del menor.
El interés superior del menor no es sentimentalismo
Este principio aparece además desarrollado en la Ley Orgánica 1/1996 de Protección Jurídica del Menor.
Su artículo 2 dispone que todo menor tiene derecho a que su interés superior sea valorado y considerado primordial en las acciones y decisiones que le afecten.
La ley va mucho más lejos que una declaración genérica de buenas intenciones. Obliga a considerar las necesidades del menor, sus circunstancias familiares, sus deseos y opiniones de acuerdo con su edad y madurez, la conveniencia de desarrollarse en un entorno familiar adecuado y la estabilidad de la solución que se adopte.
Además, establece garantías procedimentales: derecho a ser informado y escuchado, intervención de profesionales cualificados, participación de representantes o defensor judicial cuando corresponda, intervención del Ministerio Fiscal y posibilidad de revisar la decisión.
Por eso resulta jurídicamente problemático afirmar primero que «todos tienen que retornar» y analizar después las circunstancias de cada uno.
El procedimiento previsto por la ley funciona precisamente al revés: primero se estudia la situación del menor y después se decide si su interés superior aconseja la repatriación, la reunificación familiar, su entrega a un sistema de protección adecuado en el país de origen o su permanencia en España.
El Reglamento de Extranjería tampoco deja lugar a muchas dudas
El actual Reglamento de Extranjería, aprobado por el Real Decreto 1155/2024, desarrolla este procedimiento y mantiene esas garantías.
No estamos, por tanto, ante una interpretación ideológica de las organizaciones humanitarias ni ante una ocurrencia de quienes defendemos una política migratoria compatible con los derechos humanos.
Es Derecho positivo español.
Y esto introduce una paradoja política que merece señalarse: quienes presentan la devolución generalizada como una exigencia de cumplimiento de la ley deberían explicar también cómo pretenden cumplir estas otras leyes.
Porque la legalidad no puede escogerse a la carta.
¿Significa esto que los menores deben quedarse todos en España?
No.
Y me parece importante escribirlo con la misma claridad con la que cuestiono la propuesta contraria.
La legislación española contempla expresamente la repatriación de menores. Incluso disponer de autorización de residencia no impide una posterior repatriación cuando esta resulte favorable a su interés superior.
Por tanto, tan simplista sería afirmar «todos deben quedarse» como afirmar «todos deben irse».
Puede haber un adolescente cuya familia esté perfectamente identificada en Marruecos, quiera recuperarlo y disponga de condiciones adecuadas para atenderlo. Haber otro cuya situación familiar sea completamente diferente. Puede existir un menor susceptible de protección internacional. Puede haber problemas para determinar la edad de determinadas personas. Y pueden concurrir situaciones de vulnerabilidad que requieran respuestas distintas.
La ley obliga precisamente a averiguarlo.
Y aquí aparece la verdadera discusión política
Nada de lo anterior elimina el problema de Ceuta.
La ciudad no puede convertirse en un gigantesco centro de espera mientras miles de expedientes avanzan lentamente por una Administración incapaz de responder a una emergencia. Los habitantes de Ceuta tienen derecho a recuperar la normalidad, a disponer de servicios sanitarios suficientes, a disfrutar de sus espacios públicos y a sentirse seguros en su propia ciudad.
Defender esas demandas no es xenofobia.
España necesita identificar rápidamente a quienes han entrado, distinguir adultos de menores, tramitar con agilidad las solicitudes de protección internacional, ejecutar las devoluciones que legalmente correspondan, proteger a quienes tengan derecho a permanecer y distribuir territorialmente la carga cuando la capacidad de Ceuta resulte manifiestamente insuficiente.
Eso exige policías, funcionarios, intérpretes, abogados, fiscales, jueces, profesionales sanitarios y especialistas en protección de menores.
La alternativa a una Administración desbordada no puede ser prescindir de las garantías.
Debe ser una Administración mucho más capaz de aplicarlas rápidamente.
La Unión Europea también está endureciendo los retornos
Hay otro elemento que conviene reconocer porque evita una visión demasiado cómoda del debate.
Europa está endureciendo su política migratoria y reclama retornos más eficaces. El nuevo marco europeo pretende reducir una de las grandes contradicciones de la política migratoria comunitaria: muchas personas reciben una resolución de retorno que posteriormente no llega a ejecutarse.
Por tanto, no existe una Europa que defienda simplemente «que se queden todos» frente a una derecha española partidaria de las devoluciones.
La discusión es otra.
Una política migratoria democrática puede controlar estrictamente las fronteras, impedir entradas irregulares, combatir las redes de tráfico de personas y ejecutar retornos. Todo ello es compatible con el Estado de derecho.
Lo que no debería hacer es considerar que las garantías jurídicas dejan de ser necesarias precisamente cuando más incómodas resultan.
La frontera también es Estado de derecho
Hay algo profundamente preocupante en una época política dominada por mensajes cada vez más breves: la complejidad empieza a percibirse como debilidad.
«Que se vayan todos» cabe perfectamente en un titular.
Explicar la Ley de Extranjería, la protección internacional, el principio de no devolución, la prohibición de las expulsiones colectivas o el interés superior del menor necesita varios minutos.
La primera opción gana fácilmente una discusión en una red social.
La segunda permite gobernar una democracia.
Mi posición no consiste en defender que quienes entraron irregularmente deban quedarse. Tampoco en negar la gravedad de lo ocurrido en Ceuta ni el derecho de sus habitantes a exigir una solución inmediata. España debe ejecutar las devoluciones que correspondan y debería disponer de los recursos necesarios para hacerlo con mucha mayor rapidez.
Pero precisamente porque hablamos de cumplir la ley debemos cumplirla entera.
También cuando obliga a escuchar a un menor.
También cuando exige estudiar una solicitud de protección.
O cuando impide devolver a alguien a un lugar donde pueda sufrir persecución o trato inhumano.
También cuando obliga a comprobar que una repatriación protege realmente a un niño.
Un Estado democrático no demuestra su fortaleza diciendo que expulsará a todos.
La demuestra siendo capaz de determinar, con rapidez y autoridad, quién debe regresar, quién tiene derecho a ser protegido y qué solución corresponde a cada menor.
Eso es bastante más difícil que un eslogan.
Pero precisamente para hacer las cosas difíciles conforme a unas reglas inventamos el Estado de derecho.
