La ley de hierro: cuando las organizaciones democráticas empiezan a pertenecer a sus dirigentes
Hay organizaciones que nacen para combatir a las élites y terminan fabricando las suyas. Partidos creados para devolver la voz a la ciudadanía, sindicatos levantados para defender a los trabajadores, asociaciones que prometen horizontalidad, movimientos que llegan proclamando que nadie será imprescindible. Después pasan los años. Aparecen los cargos, los especialistas, las estructuras permanentes, quienes conocen todos los resortes internos y quienes empiezan a confundir la organización con su propia continuidad dentro de ella.
Hace más de un siglo, Robert Michels creyó haber encontrado detrás de ese fenómeno una regla casi inevitable. La llamó ley de hierro de la oligarquía. Su diagnóstico sigue resultando incómodo porque obliga a mirar hacia un lugar donde la democracia suele sentirse menos cómoda: no hacia los adversarios, sino hacia el poder que crece dentro de las propias organizaciones democráticas.
Creo, sin embargo, que Michels se equivocó en una cuestión fundamental. No demostró que la democracia estuviera condenada a fracasar. Lo que descubrió fue algo quizá más útil: todo poder organizado desarrolla una tendencia a independizarse de quienes se lo entregaron. La democracia consiste, precisamente, en impedir que consiga hacerlo.
Una teoría nacida dentro de la izquierda europea
Robert Michels publicó en 1911 su gran estudio sobre los partidos políticos. Había observado de cerca al Partido Socialdemócrata Alemán, el SPD, una enorme organización obrera que defendía la ampliación de la democracia y aspiraba a transformar profundamente la sociedad. Precisamente por eso constituía para él un extraordinario laboratorio político.
Michels encontró una paradoja. Cuanto mayor y más eficaz se hacía una organización, más difícil resultaba que todos sus miembros participaran directamente en cada decisión. Había que elegir representantes, contratar personal, especializar tareas, administrar recursos, negociar, comunicar y adoptar decisiones con rapidez.
Y ahí comenzaba el problema.
Quienes realizaban esas funciones adquirían experiencia, contactos, información y conocimientos que la mayoría de los afiliados no tenía. El dirigente profesional podía dedicar toda su jornada a la organización mientras el militante corriente tenía su trabajo, su familia y su vida cotidiana.
Formalmente ambos podían conservar los mismos derechos. Materialmente, su capacidad de influencia empezaba a ser muy distinta.
Michels condensó aquella idea en una frase que ha sobrevivido más de un siglo:
«Quien dice organización, dice oligarquía».
Era una afirmación extrema. Pero detrás de ella había una intuición extraordinariamente poderosa: la desigualdad de poder puede crecer incluso dentro de organizaciones cuyos estatutos proclaman exactamente lo contrario.
El poder no necesita una conspiración
Esta es probablemente la parte que más me interesa de la ley de hierro.
Para que una organización se burocratice no hace falta imaginar una reunión secreta de dirigentes conspirando contra sus bases. El mecanismo puede ser mucho más sencillo y, precisamente por ello, mucho más difícil de combatir.
Quien controla durante años una responsabilidad conoce mejor los procedimientos. Sabe a quién llamar, qué información importa, qué normas ofrecen margen de interpretación y dónde están los recursos. Además, participa en las reuniones decisivas, establece relaciones personales y termina acumulando una memoria organizativa que resulta difícil sustituir.
La organización comienza entonces a depender de determinadas personas.
Y esa dependencia modifica silenciosamente las relaciones de poder.
El dirigente ya no necesita ordenar. Muchas veces basta con que sea la única persona que sabe cómo conseguir que determinadas cosas ocurran.
La literatura contemporánea sobre Michels continúa considerando relevantes estos mecanismos: crecimiento organizativo, profesionalización, especialización y concentración del conocimiento, los recursos y los canales de comunicación. Lo que se cuestiona seriamente es que conduzcan inevitablemente a una oligarquía irreversible.
Cuando sobrevivir se convierte en el verdadero objetivo
Hay una segunda transformación aún más delicada que identifica la ley de hierro.
Una organización nace normalmente para conseguir algo fuera de sí misma. Un sindicato quiere mejorar las condiciones laborales. Un partido pretende aplicar un proyecto político. Una asociación persigue una causa. Una ONG quiere resolver determinado problema social.
Pero cuando esa organización crece aparecen locales, trabajadores, presupuestos, responsables profesionales, cargos electos, asesores y estructuras permanentes.
Entonces surge un nuevo interés que no existía al principio:
la supervivencia de la propia organización.
Y puede aparecer una contradicción profunda.
Lo que conviene a la causa no siempre coincide con lo que conviene a quienes administran la organización que defiende esa causa.
No estoy diciendo que ese conflicto aparezca siempre ni que los dirigentes actúen necesariamente de mala fe. Estoy diciendo algo distinto: existen incentivos estructurales para que suceda.
Una organización puede comenzar preguntándose qué necesita la sociedad y terminar preguntándose qué necesita ella para conservar influencia, recursos, representación o estabilidad.
La diferencia parece pequeña. Políticamente es enorme.
Primero construimos una organización para defender una causa. Después existe el riesgo de que terminemos defendiendo la organización en nombre de aquella causa.
Nuestra Constitución parece conocer a Michels
Resulta interesante comprobar que el problema de la democracia interna no es simplemente una reflexión académica.
El artículo 6 de la Constitución española establece que los partidos políticos son instrumentos fundamentales para la participación política y añade una exigencia inequívoca: su estructura interna y su funcionamiento deberán ser democráticos. El artículo siguiente impone precisamente esa misma obligación a sindicatos y asociaciones empresariales.
La Ley Orgánica 6/2002 de Partidos Políticos desarrolla esa exigencia con bastante más detalle. Establece fórmulas de participación directa de los afiliados, órganos directivos elegidos mediante sufragio libre y secreto, reglas que permitan el contraste de pareceres y procedimientos de control democrático sobre los dirigentes.
Es significativo.
Nuestro ordenamiento no se limita a exigir democracia entre partidos. También exige democracia dentro de los partidos.
Porque una democracia difícilmente puede funcionar bien si las organizaciones encargadas de canalizar la voluntad política funcionan internamente como estructuras cerradas.
Pero las normas, por sí solas, tampoco resuelven todo el problema que describió Michels y su ley de hierro.
Una organización puede cumplir impecablemente sus estatutos y, sin embargo, desarrollar enormes desigualdades reales de información, influencia, exposición pública o capacidad para construir candidaturas alternativas.
Ahí comienza la distancia entre la democracia formal y la democracia efectiva.
Tener dirigentes no significa vivir bajo una oligarquía
Conviene introducir aquí una distinción importante, porque existe una utilización populista muy frecuente de la crítica a las élites.
Que una organización tenga dirigentes no demuestra que sea oligárquica.
Una sociedad compleja necesita representantes, gestores, especialistas y personas capaces de tomar decisiones. Pretender que millones de ciudadanos podamos decidir directamente cada asunto público sería tan imposible como probablemente indeseable.
El problema democrático no es que exista liderazgo.
El problema es qué puede hacerse con ese liderazgo.
¿Puede cuestionarse?
¿Existe información suficiente para hacerlo?
¿Hay competencia interna real?
¿Una minoría puede presentar alternativas sin ser expulsada de facto hacia los márgenes?
¿Los dirigentes pueden ser sustituidos?
¿Existen mecanismos eficaces de rendición de cuentas?
¿Quién controla las reglas mediante las cuales se elige a quienes controlan la organización?
Ahí está la verdadera frontera.
Una élite democrática sabe que administra temporalmente una responsabilidad. Una oligarquía empieza a considerar que posee un derecho adquirido sobre ella.
Por eso siempre he considerado peligrosa la antipolítica que presenta los defectos de nuestras democracias como una demostración de que la propia democracia representativa es una estafa. Ya abordé ese problema al analizar el laberinto populista y la tentación de sustituir las instituciones por supuestos salvadores. Los fallos de una democracia constituyen razones para mejorarla, no para entregar todavía más poder a quien promete gobernar sin intermediarios.
Michels acertó en la tendencia, no en el destino
Aquí es donde conviene separarse de Robert Michels.
La famosa ley de hierro no ha demostrado ser una ley en el sentido científico del término.
En 1956, Seymour Martin Lipset, Martin Trow y James Coleman publicaron Union Democracy, un estudio sobre la International Typographical Union estadounidense. Encontraron algo especialmente interesante: aquella organización había conseguido mantener durante largo tiempo competencia entre grupos internos, elecciones libres y alternancia, precisamente lo que una interpretación estricta de Michels consideraría extremadamente improbable.
Trabajos posteriores han ido todavía más lejos. Thomas Diefenbach, por ejemplo, cuestiona expresamente que exista una inevitabilidad oligárquica y señala que las organizaciones democráticas pueden desarrollar mecanismos capaces de impedir o reducir la concentración permanente del poder.
Eso cambia completamente la lectura política de Michels.
La conclusión no tiene por qué ser:
«Toda democracia acaba siendo una oligarquía».
Puede ser exactamente la contraria:
«Toda democracia necesita defenderse continuamente de su tendencia a producir concentraciones de poder».
Parece un matiz. En realidad separa el pesimismo autoritario de la cultura democrática.
La democracia necesita instituciones, pero también hábitos
La democracia interna no se protege únicamente mediante primarias, congresos o votaciones periódicas.
Necesita algo más difícil de regular: una cultura que acepte la discrepancia.
Una organización empieza a deteriorarse cuando confunde crítica con deslealtad. Cuando la persona que discrepa deja de ser considerada una compañera con otra opinión y empieza a ser tratada como una amenaza. Cuando la carrera interna depende demasiado de no incomodar a quienes ya tienen capacidad para decidir destinos, candidaturas o responsabilidades.
Entonces aparece uno de los mecanismos más eficaces de concentración del poder: la autocensura.
Ya no hace falta prohibir nada.
Las personas aprenden qué conviene decir y qué conviene callar.
Por eso resulta tan importante fortalecer espacios reales de participación. Lo señalaba también al hablar del Reglamento de participación ciudadana de Candelaria: abrir procedimientos no garantiza por sí mismo una democracia viva, pero proporciona instrumentos para que la ciudadanía pueda intervenir y controlar.
La democracia no consiste únicamente en votar. Consiste también en conservar la capacidad efectiva de preguntar, cuestionar, proponer alternativas y sustituir a quien gobierna.
Hay una paradoja especialmente incómoda para los movimientos antiélite
Michels resulta particularmente interesante cuando se aplica a quienes llegan proclamando que vienen a terminar con las élites.
Porque nada garantiza que un movimiento nuevo sea internamente más democrático que una organización antigua.
La juventud de una organización no impide la concentración del poder. Incluso puede facilitarla cuando todo el proyecto depende del carisma, la notoriedad o la autoridad de unas pocas personas.
Un movimiento puede denunciar durante años que los demás constituyen una «casta» y construir al mismo tiempo una estructura mucho más vertical que las organizaciones a las que critica.
Puede prometer devolver el poder al pueblo mientras reduce progresivamente el número de personas capaces de discutir las decisiones de su dirigente.
Ahí aparece una de las enseñanzas más universales de Michels: el problema no es quién ocupa el poder, sino qué mecanismos existen para limitarlo.
Cambiar una élite por otra no democratiza necesariamente nada, cambia una ley de hierro por otra ley de hierro.
Y quizá por eso convenga desconfiar especialmente de quienes aseguran que el problema democrático desaparecería si simplemente gobernaran «los buenos».
También Michels terminó desconfiando demasiado de la democracia
La biografía del propio Robert Michels añade una última advertencia.
Su creciente pesimismo respecto a las posibilidades del autogobierno democrático terminó acercándolo al fascismo italiano. La evolución intelectual fue más compleja de lo que algunas versiones simplificadas sugieren, pero está suficientemente documentada su aproximación a Mussolini y su posterior incorporación al Partido Nacional Fascista.
No menciono este hecho para invalidar retrospectivamente su teoría. Una idea debe juzgarse por sus argumentos, no por la biografía de quien la formuló.
Lo considero relevante por otra razón.
Existe una pendiente peligrosa que comienza diciendo que las organizaciones democráticas son imperfectas, continúa afirmando que siempre estarán controladas por minorías y puede terminar concluyendo que la democracia no merece demasiado esfuerzo porque, en el fondo, todo gobierno será inevitablemente oligárquico.
Esa conclusión no me convence.
También he reflexionado anteriormente sobre ese miedo democrático que aparece cuando comenzamos a considerar vulnerables derechos y libertades que creíamos definitivamente consolidados. La respuesta ante las limitaciones de nuestras democracias no puede ser resignarnos ante ellas.
Democratizar también significa desconcentrar poder
Quizá la mejor manera de leer hoy a Michels sea darle la vuelta.
No como profeta de la inutilidad de la democracia, sino como detector de sus puntos débiles.
Toda organización necesita dirigentes. Necesita especialización, conocimiento y capacidad ejecutiva. El problema comienza cuando esas necesidades funcionales se convierten en privilegios permanentes.
Por eso una democracia saludable necesita transparencia, alternancia posible, información distribuida, órganos de control, pluralismo interno, límites al personalismo y procedimientos que permitan disputar realmente el poder.
Pero necesita algo todavía más sencillo y difícil:
dirigentes convencidos de que la organización no les pertenece.
Esa debería ser probablemente una de las pruebas fundamentales de cualquier cultura democrática. No cómo llega alguien al poder, sino cómo acepta que ese poder pueda terminar.
La ley de hierro de Michels nos recuerda que el poder tiende a acumularse. La experiencia democrática posterior nos demuestra que esa tendencia puede combatirse.
Entre ambas ideas hay todo un programa político.
La democracia no es un lugar al que se llega y donde podemos instalarnos para siempre. Es una construcción que necesita mantenimiento continuo porque las concentraciones de poder reaparecen una y otra vez, incluso entre quienes comenzaron queriendo combatirlas.
Quizá por eso la pregunta verdaderamente democrática nunca debería ser únicamente quién manda.
Deberíamos preguntar también quién puede controlarlo, quién puede contradecirlo y, llegado el momento, quién puede sustituirlo.
Ahí empieza la diferencia entre dirigir una organización y apropiarse de ella.
