El Reglamento europeo de vivienda: cuando Europa admite que el mercado también necesita límites
Durante muchos años, buena parte del debate europeo sobre la vivienda ha transcurrido dentro de una contradicción difícil de sostener. Las instituciones reconocían que el acceso a una casa se estaba convirtiendo en un problema social cada vez más grave, pero las herramientas para intervenir seguían perteneciendo esencialmente a los Estados, las regiones y los municipios, sometidas además a las reglas del mercado interior.
El Reglamento europeo de vivienda presentado este 9 de septiembre por la Comisión Europea intenta empezar a ordenar esa contradicción. Su nombre oficial es propuesta de Reglamento para establecer un marco de medidas destinado a salvaguardar la asequibilidad y disponibilidad de la vivienda, aunque Bruselas lo presenta políticamente como Affordable Housing Act.
Conviene precisar desde el principio qué tenemos delante. No es todavía una norma aprobada. Se trata de la propuesta COM(2026) 599, que deberá negociarse entre el Parlamento Europeo y el Consejo antes de convertirse, en su caso, en un Reglamento directamente aplicable en toda la Unión.
Y tampoco estamos ante una ley europea que vaya a fijar alquileres, construir viviendas públicas o prohibir Airbnb. La propuesta hace algo menos espectacular, pero jurídicamente muy relevante: establece cuándo y bajo qué condiciones una administración puede adoptar determinadas restricciones sobre los alquileres de corta duración, las segundas residencias, las viviendas vacías o determinados usos inmobiliarios sin enfrentarse permanentemente a la inseguridad jurídica derivada de las libertades del mercado europeo.
Qué cambia con el Reglamento europeo de vivienda
La política de vivienda continuará siendo competencia fundamentalmente nacional, autonómica, regional y local. La Comisión lo deja expresamente claro.
Europa no concede a un ayuntamiento una competencia que su legislación nacional no le otorgue. Tampoco obliga a ninguna administración a intervenir. Lo que pretende es establecer unas reglas comunes para decidir cuándo una actuación que afecta a la libertad de establecimiento, la prestación de servicios o la circulación de capitales puede estar justificada por una necesidad igualmente legítima: garantizar que existan viviendas disponibles y a precios asumibles para quienes necesitan vivir en ellas.
La diferencia no es menor.
Hasta ahora, una administración que pretendiera limitar determinados usos de la vivienda podía encontrarse obligada a defender sus decisiones frente a un entramado complejo formado por la Directiva de Servicios, las libertades económicas de los Tratados y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
El propio Tribunal ya había reconocido que garantizar la disponibilidad y asequibilidad de la vivienda puede constituir una razón imperiosa de interés general. Lo que faltaba era un procedimiento europeo específico que permitiera determinar cuándo existe realmente esa situación y qué límites debe cumplir una intervención pública.
Eso es precisamente lo que intenta construir la nueva propuesta de Reglamento européo de vivienda
Europa quiere poner datos donde hasta ahora había demasiadas discusiones
Una de las partes más interesantes del Reglamento europeo de vivienda es la creación de una metodología común para definir las llamadas «áreas bajo tensión de vivienda».
No bastará con que un gobierno declare políticamente que existe un problema. Tendrá que demostrarlo.
La primera referencia será la relación entre el precio de la vivienda y la renta disponible de la población. Una zona podrá entrar en el marco europeo cuando comprar una vivienda media requiera al menos el equivalente a ocho años de renta disponible per cápita y esa relación haya empeorado durante los últimos diez años. Además, deberá existir evidencia de que la tensión probablemente no desaparecerá durante los tres años siguientes, teniendo en cuenta la evolución demográfica, la oferta y la demanda de vivienda.
Cuando la relación precio-renta alcance o supere diez, ya no será necesario acreditar que se ha deteriorado durante los diez años anteriores.
El Centro Común de Investigación de la Comisión Europea explica que esta metodología pretende permitir comparaciones coherentes sin ignorar las enormes diferencias existentes entre territorios europeos. (Joint Research Centre)
Y aquí aparece otra decisión inteligente: no será necesario declarar tensionada una comunidad autónoma o una gran región entera.
El Reglamento permite delimitar distritos, municipios, áreas metropolitanas, zonas rurales o incluso partes de ellas. La intervención deberá reducirse al territorio estrictamente necesario.
Tiene bastante sentido. El problema de vivienda de un barrio turístico puede ser radicalmente distinto al de un municipio situado apenas a veinte kilómetros.
La vivienda vacacional entra directamente en el debate
La cuestión con mayor repercusión política será probablemente la relacionada con los alquileres de corta duración.
Una administración podrá restringir este tipo de actividad cuando se realice sobre viviendas distintas de la residencia habitual del propietario. Pero no bastará con demostrar que existen muchas viviendas vacacionales.
Tendrá que acreditar que esa actividad ha provocado durante al menos los tres años anteriores un efecto adverso significativo sobre la disponibilidad o la asequibilidad de la vivienda.
Esto introduce una exigencia que me parece saludable.
Regular no puede consistir en encontrar previamente un culpable y buscar después los datos que justifiquen la decisión. Pero tampoco debería ser aceptable esconderse detrás de la ausencia de una causalidad perfecta para mantener indefinidamente situaciones que están expulsando vivienda del mercado residencial.
Habrá que medir.
Habrá que conocer cuántas viviendas se destinan realmente a alquiler turístico, con qué intensidad, en qué zonas y qué relación existe entre esa actividad y la evolución del mercado residencial.
Europa ya dispone para ello del Reglamento (UE) 2024/1028, que establece obligaciones de registro e intercambio de información sobre los alquileres de corta duración. La nueva propuesta pretende aprovechar precisamente esos datos para fundamentar las decisiones públicas.
Segundas residencias, viviendas vacías y compras que no buscan vivir en ellas
Pero sería un error reducir todo el Reglamento a Airbnb.
La propuesta permite también establecer medidas sobre la adquisición o utilización de terrenos y viviendas cuando no estén destinados a residencia principal.
La exposición de motivos menciona expresamente actuaciones contra la desocupación prolongada, requisitos sobre el uso previsto de una vivienda antes de adquirirla, reservas de determinadas viviendas asequibles para quienes vayan a residir en ellas o para determinados colectivos —como compradores de primera vivienda o hogares de ingresos bajos y medios— y restricciones a determinados cambios desde el uso residencial hacia actividades comerciales o profesionales.
No significa que Europa vaya a imponer ninguna de esas soluciones.
Significa que empieza a reconocer jurídicamente algo que durante demasiado tiempo ha sido tratado casi como una herejía económica: una vivienda puede ser una propiedad y una inversión, pero también cumple una función social imprescindible para el funcionamiento de una ciudad.
Cuando ambas dimensiones entran en conflicto de manera suficientemente grave, el poder público puede tener razones legítimas para actuar.
Para hacerlo sobre los usos distintos de la residencia habitual deberá, nuevamente, demostrar un efecto adverso significativo durante los tres años anteriores.
Intervenir sí, pero no de cualquier manera
Aquí está una de las principales virtudes de la propuesta.
Bruselas no ofrece un cheque en blanco a los gobiernos.
Toda medida deberá ser necesaria, proporcional, territorialmente limitada y apoyada en datos objetivos, transparentes y verificables. Además, la autoridad tendrá que analizar si existe otra alternativa menos restrictiva capaz de obtener un resultado equivalente en un plazo razonable.
Tampoco podrán establecerse discriminaciones entre ciudadanos europeos por razón de nacionalidad.
Este punto resulta particularmente importante cuando el debate llega a territorios donde se plantea limitar la adquisición de vivienda por parte de personas procedentes del exterior. El nuevo marco permite intervenir sobre el destino o utilización de la propiedad, pero no legitima una discriminación basada sencillamente en el pasaporte del comprador.
Las restricciones sobre nuevas adquisiciones solo podrán afectar a propiedades compradas después de que la medida empiece a aplicarse. Cuando existan situaciones legales anteriores que puedan verse afectadas, deberán establecerse regímenes transitorios adecuados.
Además, las medidas tendrán una duración máxima inicial de cinco años. Podrán prorrogarse, pero únicamente si una nueva evaluación demuestra que continúan cumpliéndose las condiciones que justificaron su adopción.
También existirán garantías administrativas y judiciales para quienes resulten afectados.
No estamos, por tanto, ante una autorización europea para intervenir arbitrariamente el mercado inmobiliario.
Estamos ante un intento de establecer las reglas de una intervención pública posible.
Canarias aparece casi escrita entre las líneas del Reglamento
Aunque la norma está concebida para toda la Unión, resulta imposible leerla desde Canarias sin reconocer buena parte de nuestros problemas.
La propia Comisión señala expresamente que la falta de vivienda asequible resulta especialmente grave en determinadas ciudades, regiones metropolitanas, islas y destinos turísticos, donde la demanda supera significativamente a la oferta.
No es difícil entender por qué.
En un territorio limitado, el suelo no puede multiplicarse. Cuando sobre la misma vivienda compiten la residencia habitual, el alojamiento turístico, la segunda residencia y la inversión inmobiliaria, las consecuencias pueden ser mucho mayores que en territorios con capacidad prácticamente ilimitada para expandir sus áreas urbanas.
Ya hemos analizado en este blog cómo la vivienda vacacional forma parte de una discusión mucho más amplia sobre el modelo turístico canario, y también por qué agilizar las licencias urbanísticas no garantiza por sí mismo vivienda asequible.
El nuevo marco europeo encaja precisamente entre esas dos dimensiones.
La Comisión reconoce que incrementar la oferta es imprescindible. De hecho, califica la insuficiencia de vivienda como el problema estructural fundamental. Pero admite al mismo tiempo que determinados usos no residenciales pueden agravar seriamente la escasez allí donde el mercado ya está sometido a una fuerte presión.
Una cosa no excluye a la otra.
Construir más vivienda y proteger mejor la que ya existe para uso residencial pueden formar parte de la misma política.
Europa empieza a aceptar que la vivienda no es un mercado cualquiera
Esa es, para mí, la lectura política verdaderamente importante.
El Reglamento europeo de vivienda no soluciona la crisis habitacional. Ni siquiera pretende hacerlo.
No construye una sola vivienda pública. No reduce directamente un alquiler. Ni impide que un fondo compre un edificio. No obliga a ningún gobierno a declarar una zona tensionada.
Pero modifica algo más profundo: el marco desde el que discutimos qué puede y qué no puede hacer una democracia ante una crisis de vivienda.
Durante décadas hemos asumido con demasiada facilidad que la libertad del mercado era la regla y que cualquier intervención necesitaba justificarse como una excepción.
Ahora Europa empieza a construir un equilibrio distinto.
El derecho de propiedad continúa protegido. Las libertades económicas europeas siguen existiendo. Las administraciones tendrán que justificar rigurosamente cualquier restricción.
Pero también empieza a reconocerse que una ciudad donde sus trabajadores no pueden vivir, un municipio turístico que expulsa a sus residentes o una generación incapaz de independizarse no representan simplemente resultados desafortunados de un mercado que debemos aceptar.
Son problemas públicos.
Y los problemas públicos pueden exigir decisiones públicas.
Ese cambio, todavía pendiente de la negociación entre Parlamento y Consejo, quizá termine siendo más importante que cualquiera de las medidas concretas que finalmente sobrevivan al procedimiento legislativo europeo.
